Em 1980, o cientista político Michael Lipsky formulou o conceito de burocracia de nível de rua (street-level bureaucracy) para descrever o poder exercido por agentes públicos que, no contato direto com o cidadão, transformam escolhas administrativas em decisões com efeitos concretos sobre direitos, deveres e recursos públicos.
Quanto maior a discricionariedade nesses níveis operacionais, menor a previsibilidade do sistema e maiores os riscos de assimetrias e enfraquecimento do controle democrático.
Essa reflexão ajuda a iluminar o debate atual sobre o PLP 125, que institui o Código de Defesa do Contribuinte e cria programas de conformidade tributária. O projeto traz avanços, mas suscita preocupações ao ampliar, sem parâmetros objetivos suficientes, a margem decisória da administração tributária em etapas sensíveis da gestão do crédito.
Administração tributária não se resume ao lançamento e à fiscalização. Ela envolve controle jurídico de legalidade, verificação de certeza e liquidez e definição institucional sobre como o crédito será exigido, negociado ou extinto.
No âmbito federal, a Secretaria da Receita Federal do Brasil exerce papel técnico essencial na fiscalização e no lançamento do crédito tributário.
Uma vez constituído definitivamente esse crédito, ganha centralidade a atuação da advocacia pública, em especial da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, responsável por avaliar juridicamente a cobrança, a possibilidade de parcelamento, transação ou mesmo desistência do crédito.
Pilar de governança
Essa separação não é mero detalhe teórico. Trata-se de pilar de governança do sistema tributário nacional, concebido para reduzir riscos e reforçar a segurança jurídica. Na prática, evita-se que a mesma instância que autua seja também aquela que decide, de forma isolada, sobre concessões, benefícios ou flexibilizações relevantes.
Quando programas de conformidade ou mecanismos de chamada “autorregularização” operam antes desse controle jurídico-institucional, cria-se espaço para decisões desiguais, com impacto não apenas arrecadatório, mas também concorrencial, em afronta ao princípio da isonomia.
Um exemplo hipotético ajuda a ilustrar o problema. Imagine dois contribuintes do mesmo setor, com débitos tributários equivalentes e histórico semelhante de fiscalização.
Em razão de programas de conformidade regulados de forma ampla e com tratamento individualizado, um obtém postergação relevante do crédito ou condições facilitadas de regularização, enquanto o outro enfrenta cobrança imediata e integral.
O resultado não é apenas arrecadatório: a empresa beneficiada ganha fôlego financeiro artificial, melhora sua posição competitiva e pode praticar preços mais agressivos, enquanto a outra arca com custos que não decorrem de eficiência econômica, mas de decisões administrativas assimétricas.
Efeito multiplicador
O problema se agrava porque esse efeito multiplicador não é hipotético. O próprio PLP autoriza que Estados, Distrito Federal e Municípios regulamentem programas de conformidade em suas respectivas jurisdições.
Em realidades subfederais marcadas por assimetria de capacidades institucionais e de estruturas de controle, a ampliação da discricionariedade decisória tende a potencializar riscos à governança fiscal e à coerência do sistema.
Não se trata de questionar a qualificação técnica dos órgãos envolvidos, mas de reconhecer que decisões com efeitos fiscais relevantes exigem compartilhamento, coordenação e mútua fiscalização institucional.
Esse desenho protege tanto o contribuinte quanto o interesse público, assegurando integridade na arrecadação e responsabilidade política clara.
Por isso, a regulamentação desses programas deve caber ao chefe do Poder Executivo eleito em cada ente federado, que pode e deve ouvir a administração tributária e os órgãos da advocacia pública, mas responde democraticamente pelas escolhas feitas.
Vetos pontuais a dispositivos do projeto não o desfiguram. Ao contrário, fortalecem seus objetivos, inclusive no combate ao devedor contumaz, ao preservar o equilíbrio institucional do sistema tributário nacional.
Cabe ao presidente da República considerar essa dimensão na decisão de sanção e veto. A boa política tributária começa, inevitavelmente, por um bom desenho de governança.
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